Commentaire de l’avis du Conseil d’Etat du 2 octobre 2025, n° 503737
Du refus nait la sanction
De la sanction nait l’injonction
Un principe ou une exception ?
Le régime juridique des procès-verbaux d’infraction au droit de l’urbanisme est bien connu : En application de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme, lorsque l’autorité administrative compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme sur son territoire a connaissance, par quelque moyen que ce soit, de l’existence d’une infraction à l’urbanisme, elle est alors tenue d’en faire dresser un procès-verbal et de le transmettre sans délai au ministère public.
👮♂️Il s’agit-là d’une compétence liée de l’autorité administrative et non d’une simple faculté de sorte que le refus de dresser un procès-verbal d’infraction, qui est donc le fondement légal permettant d’engager une action pénale ou administrative, est une décision susceptible d’être portée à la connaissance des juridictions administratives, lesquelles, suivant une jurisprudence constante en la matière, annule systématiquement tous refus en ce sens, à condition évidemment que l’infraction suspectée soit caractérisée (Tribunal administratif de Montpellier, 12 décembre 2024, n° 2205995).
En ce sens, lorsqu’une Commune – qui est le plus souvent « l’autorité administrative compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme » – est informée de l’existence éventuelle d’une infraction à l’urbanisme et qu’elle mandate un agent assermenté pour constater la matérialité d’une telle infraction, elle peut alors parfaitement refuser de dresser un procès-verbal lorsque les conclusions de l’agent assermenté conclues à l’absence d’infraction.
Le refus illégal sera donc celui d’une Commune qui refuse, par principe, de dresser un procès-verbal sans avoir diligenté la moindre enquête.
Cette illégalité n’est d’ailleurs pas simplement théorique, elle emporte des conséquences pratiques substantielles dès lors que « la violation des règles d’urbanisme est constituée lors de l’établissement du procès-verbal d’infraction, peu importe que certains manquements aient été régularisés avant l’achèvement des travaux » (Cour de cassation, 16 janvier 2018, n° 17-81.157).
🛑L’absence de procès-verbal induit donc l’absence de reconnaissance officielle de l’infraction, laquelle ne peut donc pas faire l’objet de poursuites pénales ni de mesures de régularisations prévues par l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme.
La chose semble donc, à ce stade, parfaitement établie : Une Mairie qui s’abstient de dresser un procès-verbal d’infraction alors qu’une infraction est caractérisée se risque à voir sa décision de refus être annulé par un Tribunal administratif.
Ce Tribunal, s’il était amené à annuler le refus de dresser un procès-verbal d’infraction, serait-il tenu d’enjoindre à l’administration de dresser ce procès-verbal lorsqu’il ann ?
Tel est le sens de l’avis du Conseil d’Etat rendu le 2 octobre 2025 : « Lorsque le juge administratif annule une telle décision de refus au motif qu’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 était caractérisée à la date de ce refus, il lui incombe en principe d’enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal de cette infraction et d’en transmettre une copie au ministère public »🥇.
Le Conseil d’Etat précise néanmoins qu’il ne s’agit là que d’une règle de principe qui, comme toute règle de principe, souffre d’exception.
Au présent cas d’espèce, l’exception à l’automaticité de l’injonction sera lorsque « l’action publique est prescrite à la date à laquelle le juge statue »🥈.
Cet apport est parfaitement logique dès lors que retenir l’inverse reviendrait à permettre à une autorité administrative d’édicter un procès-verbal d’infraction alors même que cette infraction serait prescrite.
L’annulation du refus, dans une telle circonstance, aurait donc des conséquences purement théoriques et ne sera pas susceptible de faire revivre l’action publique qui demeure prescrite.
Ainsi, alors même que le Conseil d’Etat mettait en avant le besoin de disposer d’un « effet utile de l’annulation du refus du maire » – en imposant au juge administratif d’apprécier la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle la décision de refus est intervenue et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision – se pose néanmoins, dans de telles circonstances, précisément la question de l’effet utile de l’annulation du refus : En différenciant la date à laquelle le juge doit se situer, date à laquelle la décision a été prise pour l’annulation du refus mais date à laquelle le juge statut pour l’injonction, le Conseil d’Etat entérine, en définitive, l’absence d’effet utile de l’annulation.
Car en effet, si une annulation de la décision de refus du Maire résultera certes de la procédure engagée, si, au jour où le jugement est rendu le délai de prescription de l’action publique apparaît échu, aucune injonction ne pourra alors être émise et le Maire ne pourra édicter aucun procès-verbal d’infraction, cette dernière étant prescrite (Voir en ce sens Conseil d’Etat, 24 juillet 2025, n° 503768).
